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姜文來:“中央一號文件”的不變與變筑牢鄉村振興根基

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  2018年2月4日,中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》發布,這是我國改革開放以來第20個、新世紀以來第15個指導“三農”(農業、農村和農民)工作的“中央一號文件”。中共中央曾在1982年至1986年連續五年發布以“三農”為主題的“中央一號文件”,對農村改革和農業發展作出具體部署。時隔18年后,從2004年開始,每年“中央一號文件”都鎖定“三農”主題,至今已經連續15年。回顧中央發出的“中央一號文件”,為農業農村健康發展發揮了不可替代作用。系統分析黨的十八大以來“中央一號文件”,存在五個重要沒有變和五個轉變,變與不變相互協同作用,促進農業農村工作取得歷史性成就,農業農村發生了歷史性變革,將我國 “三農”工作推進新時代,筑牢鄉村振興根基,為黨的執政和中華民族偉大復興中國夢實現奠定堅實的基礎。

  一、“中央一號文件”的五個重要沒有變

    2013年以來,“中央一號文件”有五個重要的不變,這些沒有變體現了中央對“三農”工作不忘初心、牢記使命、砥礪前行。

  (一)將“三農”問題作為全黨工作重中之重沒有變

    “三農”問題是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題,長期以來,中央將 “三農”問題作為全黨工作重中之重, “中央一號文件”是黨指導“三農”工作綱領性文件,體現了這個根本宗旨。黨的十八大以來,黨始終將“三農”問題作為黨的重中之重開展工作,整體精心謀劃,科學施策,更加拉近了黨與農民的距離,獲得廣大農民的擁護,進一步穩固了黨執政的基礎。2013年“中央一號文件”指出:“為全面建成小康社會而奮斗,必須固本強基,始終把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重中之重,把城鄉發展一體化作為解決‘三農’問題的根本途徑”。2017年“中央一號文件”指出:“各級黨委和政府必須始終堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重不動搖,重農強農調子不能變、力度不能減,切實把認識和行動統一到中央決策部署上來,把農業農村工作的重心轉移到推進農業供給側結構性改革上來,落實到政策制定、工作部署、財力投放、干部配備等各個方面。”2018年“中央一號文件”要求“把實現鄉村振興作為全黨的共同意志、共同行動,做到認識統一、步調一致,在干部配備上優先考慮,在要素配置上優先滿足,在資金投入上優先保障,在公共服務上優先安排,加快補齊農業農村短板。”

  (二)大力推進農民奔小康目標沒有變

    黨的十八大報告首次正式提出全面建成小康社會,黨的工作緊緊圍繞這個偉大目標展開。小康不小康關鍵看老鄉, “三農”工作在全面建成小康社會中占有舉足輕重地位,正因為如此,“中央一號文件”對農民奔小康高度重視,始終將農民進入小康作為重要目標在努力奮斗。如2016年“中央一號文件”的題目就是《關于落實發展新理念加快農業現代化,實現全面小康目標的若干意見》,并指出:“大力推進農業現代化,確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會”,2017年“中央一號文件”提出“加大農村改革力度,提高農業綜合效益和競爭力,推動社會主義新農村建設取得新的進展,力爭農村全面小康建設邁出更大步伐。”2018年“中央一號文件”特別強調“實施鄉村振興戰略,是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求,是實現‘兩個一百年’奮斗目標的必然要求,是實現全體人民共同富裕的必然要求。”

  (三)推進現代農業發展沒有變

    同步推進和實現工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化是我們偉大理想和奮斗目標。在這“四化”中,農業現代化是我國“四化”中短板,補齊這塊短板對實現“四化”至關重要,“中央一號文件”始終堅持圍繞補齊這塊短板嘔心瀝血。2013年至2016年“中央一號文件”題目連續含有“加快”+“現代農業”,如2013年題目是《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》。2017年現代農業雖然沒有顯現在題目中,但在內容中所占的分量更重,提出“建設現代農業產業園”、“推進‘互聯網’+現代農業行動”、“強化科技創新驅動,引領現代農業加快發展”、“繼續加強農村改革試驗區和國家現代農業示范區工作”等等,“三農”工作始終圍繞推進現代農業發展中心展開工作。2018年“中央一號文件”提出2035年農業農村現代化基本實現,對推進現代農業發展做了戰略部署,更表明在未來相當長一段時間內推進現代農業發展不會變。

  (四)千方百計為農民謀幸福沒有變

    “三農”問題,核心是圍繞著增加農民收入,堅決打贏脫貧攻堅戰,讓農民富起來,縮小城鄉居民收入差距,增加農民的安全感、獲得感和幸福感。隨著社會形勢的不斷變化,增加農民收入的途徑不斷調整,但千方百計地為農民謀幸福的核心沒有變,是“中央一號文件”的重中之重。如2015年“中央一號文件”提出圍繞促進農民增收,加大惠農政策力度,明確指出:“中國要富,農民必須富。富裕農民,必須充分挖掘農業內部增收潛力,開發農村二三產業增收空間,拓寬農村外部增收渠道,加大政策助農增收力度,努力在經濟發展新常態下保持城鄉居民收入差距持續縮小的勢頭。”2016年提出“推進農村產業融合,促進農民收入持續較快增長”、2017年“緊緊圍繞市場需求變化,以增加農民收入、保障有效供給為主要目標”,2018年就提高農村民生保障水平做了專門重要安排部署,對為農民謀幸福提升到一個新的高度。

  (五)實事求是的工作作風沒有變

    為了適應新形勢,“三農”工作需要不斷地調整工作方法, “中央一號文件”每年針對一個重要的主題開展工作。2013年主要是加快發展現代農業進一步增強農村發展活力,2014年是全面深化農村改革加快推進農業現代化,2015年是加大改革創新力度加快農業現代化建設,2016年是落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標,2017年是深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能,2018年是實施鄉村振興戰略。雖然每年的主題不一樣,各有側重,但都是中央根據“三農”面臨的新形勢、新環境做出的適應性調整,無論怎么調整,因時因地制宜、實事求是、腳踏實地做好“三農”工作作風沒有變,為“三農”工作持續發展奠定了基礎。

  二、“中央一號文件”五個重要轉變

    2013年以來,“中央一號文件”有五個重要的轉變,這些轉變說明了中央把握“三農”國內外新形勢、適應新發展的應變能力和執政能力。

  (一)農業增長由數量增長向質量增長轉變

    “三農”問題工作雖然千頭萬緒,但始終遵循發展是硬道理的理念。長期以來注重數量增長,對于數量與質量并增特別是質量增長重視不足。黨的十八大以來,在重視數量增長的同時,更重視質量增長,并且將質量增長放在更加重要的位置上。2013年提出“健全農產品質量安全和食品安全追溯體系”;2014年“在重視糧食數量的同時,更加注重品質和質量安全”“強化農產品質量和食品安全監管”;2015提出“做強農業,必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來,走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路”;2016年“持續夯實現代農業基礎,提高農業質量效益和競爭力”;2017年提出“以提高農業供給質量為主攻方向”“優化產品產業結構,著力推進農業提質增效”;2018年“中央一號文件”就提升農業發展質量進行了系統安排部署,成為今后農業發展的主方向,更加提升了農業質量發展的地位。  農業由數量增長向質量增長轉變,有利于提升農業高質量發展,更加有利于提升農業國內外競爭力。

  (二)農業由傳統生產體系向現代農業綜合體系轉變

    農業要強,必須建立與農業相適應的現代農業經濟體系。黨的十八大以來,“中央一號文件”中關于農業體系發生了很大變化,由單一的偏向傳統的農業生產體系向現代農業經濟體系逐步推進。2013年“中央一號文件”提出“著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”、“加快構建現代農業產業體系”;2014年提出“要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系,以解決好地少水缺的資源環境約束為導向深入推進農業發展方式轉變”; 2015年提出“加快構建新型農業經營體系”,2016年“大力推進農業現代化,必須著力強化物質裝備和技術支撐,著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系,實施藏糧于地、藏糧于技戰略,推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展,讓農業成為充滿希望的朝陽產業”;2017年提出“優化農業產業體系、生產體系、經營體系,提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率”;2018年提出2035年“農業農村現代化基本實現”,進一步強化了農業發展向現代農業綜合體系轉變。“現代農業產業體系+現代農業生產體系+現代農業經營體系”構成了現代農業經濟體系,農業體系由過去叫傳統的生產體系向現代農業經濟體系轉變,是農業轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換經濟增長動力的迫切要求,符合新時代建設現代化經濟體系戰略目標要求。

  (三)農業政策措施由普適向精準轉變

    習近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時,首次提出了“精準扶貧”:扶貧要實事求是,因地制宜。要精準扶貧,切忌喊口號,也不要定好高騖遠的目標。自此“精準”的思想也被反映到“中央一號文件”中。 2013年“中央一號文件”提到“發展農業信息服務,重點開發信息采集、精準作業、農村遠程數字化和可視化、氣象預測預報、災害預警等技術”,這是從專業角度來提及的; 2014年提出“在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點,提高補貼精準性、指向性”、“改進對國家扶貧開發工作重點縣的考核辦法,提高扶貧精準度”,精準的思想從扶貧向生產領域擴展;2015年提出“推進精準扶貧,制定并落實建檔立卡的貧困村和貧困戶幫扶措施”、“合理調整農業水價,建立精準補貼機制”;2016年進一步強調“實施精準扶貧、精準脫貧,因人因地施策,分類扶持貧困家庭,堅決打贏脫貧攻堅戰”、“合理確定農業水價,建立節水獎勵和精準補貼機制,提高農業用水效率”;2017年精準擴展到功能區和林業:“功能區和保護區內地塊全部建檔立冊、上圖入庫,實現信息化精準化管理”,“繼續實施林業重點生態工程,推動森林質量精準提升工程建設。進一步推進精準扶貧各項政策措施落地生根,進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性”;2018年 “中央一號文件”就打好精準脫貧攻堅戰做了重要安排部署。農業政策和措施由普適向精準轉變,有利于提升政策和措施的針對性,有的放矢,提高政策和措施的效率,推進“三農”工作迅速向前發展。

  (四)農業生產方式由不注重生態向綠色發展轉變

    黨的十八大以來,從2014年開始“中央一號文件”有了綠色的概念,2014年提出“支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理”,這只是從防控病蟲害角度提出綠色要求;2015年提出“深入推進糧食高產創建和綠色增產模式攻關”綠色的概念擴展到糧食生產領域。2015年10月閉幕的中共十八屆五中全會首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念,以保障實現全面建成小康社會的目標。自此綠色的理念成為“中央一號文件”的重要理念被貫徹其中。2016“中央一號文件”提出“各地區各部門要牢固樹立和深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”、“深入開展糧食綠色高產高效創建”“加強資源保護和生態修復,推動農業綠色發展”、“推動農業可持續發展,必須確立發展綠色農業就是保護生態的觀念,加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。”2017年 “中央一號文件”繼續貫徹綠色理念,強調:“促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求,向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變”;“實施農業標準化戰略,突出優質、安全、綠色導向”;“推行綠色生產方式,增強農業可持續發展能力”;“深入推進綠色高產高效創建”;“進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性,重點補主產區、適度規模經營、農民收入、綠色生態”。2018年“中央一號文件”就如何推進鄉村綠色發展進行了專門的部署安排,標志著鄉村綠色發展全面推進和升級。農業生產方式向綠色發展方式轉變,是農業發展的轉型升級,有利于生態文明建設在“三農”領域貫徹和實施,具有十分重要的理論與現實意義。

  (五)鄉村治理由鄉村繁榮戰術向鄉村振興戰略轉變

    近年來,“中央一號文件”成為中央“三農”文件專用詞,對指導、促進“三農”問題工作發揮了不可替代的作用。但從總體情況來看,都是針對“三農”問題采取的因地制宜策略,是戰術層面的,對抑制鄉村衰落、鄉村富裕繁榮發揮了重要推動作用,功不可沒。黨的十八大以后, “中央一號文件”首次運用“振興”是2016年“實施休閑農業和鄉村旅游提升工程、振興中國傳統手工藝計劃”,2017年再次提及“全面振興奶業,重點支持適度規模的家庭牧場,引導擴大生鮮乳消費,嚴格執行復原乳標識制度,培育國產優質品牌。” 黨的十九大報告首次提出了鄉村振興戰略,2018年 “中央一號文件”的題目是《關于實施鄉村振興戰略的意見》,對實施鄉村振興戰略進行了全面部署,確定了實施鄉村振興戰略的目標任務:到2020年,鄉村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成;到2035年,鄉村振興取得決定性進展,農業農村現代化基本實現;到2050年,鄉村全面振興,農業強、農村美、農民富全面實現。這是對黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略具體實踐,是中國鄉村發展重大發展戰略。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”作為鄉村振興的總要求,體現的是“五位一體”的總體布局,鄉村治理由鄉村繁榮戰術層面向鄉村振興戰略轉變,為新時代鄉村美好未來把舵定航。

  三、 “中央一號文件”不變與變,筑牢黨執政和中華民族偉大復興中國夢實現根基

    黨的十八大以來,我國糧食生產能力跨上新臺階,農業供給側結構性改革邁出新步伐,農民收入持續增長,農村民生全面改善,6600多萬貧困人口穩定脫貧,我國農業農村經濟穩中向好、穩中向新,成為經濟社會轉型發展的“穩壓器”,我國“三農”問題發生了歷史性變化,農業農村發展取得了歷史性成就,發生了歷史性變革,為中國經濟社會持續健康發展夯實了基礎,為黨和國家事業全面開創新局面提供了有力支撐,這與“中央一號文件”不變與變休戚相關。 黨的十八大以來,“中央一號文件”有五個重要沒有變,即:將“三農”問題作為全黨工作重中之重、大力推進農民奔小康目標、推進現代農業發展、為農民謀幸福和實事求是的工作作風,反映了黨對“三農”問題工作目標始終堅定如一,反映了黨始終將“三農”放在特別重要位置,反映了黨始終為農民謀幸福,反映了黨始終為補齊農業現代化這塊現代化短板嘔心瀝血,也反映了黨始終如一堅持實事求是的工作作風。農業農村歷史性變化來自于上述的長期不懈的堅持不變以及信心,“三農”工作方向明確,目標堅定,我們可以繼續沿著既定的方向奮進! 黨的十八大以來, “中央一號文件”有五個重大轉變,即:農業增長由數量增長向質量增長轉變、農業經營由傳統生產體系向現代農業綜合體系轉變、農業政策措施由普適向精準轉變、農業生產方式由不注重生態向綠色發展轉變和鄉村治理由鄉村繁榮戰術向鄉村振興戰略轉變,充分反映了黨面對復雜的國內外形勢變化審時度勢、隨機應變的適應能力,反映了黨對農業農村經濟由粗放增長向高質量發展的轉型,反映了黨對現代農業經濟體系構建,反映了黨對 “三農”問題精準施策,反映了黨對生態文明建設的高度重視,反映了黨對鄉村振興同步進入小康社會和現代化強國的信心。 黨的十八大以來的“中央一號文件”是在習近平總書記的 “三農”思想指導下制定的,是習近平新時代中國特色社會主義思想在“三農”領域的偉大實踐。“中央一號文件”五個沒有變與五個轉變,相互作用,突出了一個主題:將“三農”工作推向新時代,為鄉村振興筑牢根基,為現代化建設補短板,為經濟建設增動力,為黨的執政和中華民族偉大復興中國夢實現奠定堅實基礎。

    (作者系中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員 博士生導師)

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